Netzneutralität-Debatte: Was steckt dahinter?

Einschränkung der Netzneutralität in der EU

Unter Netzneutralität versteht man die Gleichbehandlung jeglicher Datenpakete während ihrer Übertragung im Internet. Sprich: Die Internetdienstanbieter nehmen keine vorgeschaltete Bewertung vor, um die Datenübertragung zu beeinflussen. Netzneutralität wird daher vielerorts als Fundament für ein demokratisches Internet angesehen und sie begünstigte die offene Entwicklung des Webs.

Aufgrund der jüngsten Bestimmungen der Europäischen Union zur elektronischen Kommunikation sehen nun viele Internetnutzer die Netzneutralität in Gefahr. Zwar besagt die EU-Verordnung grundsätzlich, dass alle Internetdienste gleich behandelt werden müssen, doch lassen die aktuellen Bestimmungen einige Hintertüren offen, über die bestimmte Dienste sich einen Wettbewerbsvorteil verschaffen könnten.

Was ist Netzneutralität?

Im Grundsatz bezeichnet der Begriff Netzneutralität die gleichberechtigte Datenübermittlung im Internet. Das bedeutet, dass sämtliche Datenpakete mit der gleichen Geschwindigkeit versendet werden – unabhängig von ihrem Absender, Empfänger, Inhalt und der jeweiligen Anwendung, mit der sie verschickt, übertragen und empfangen werden. Der Aufruf einer Webseite wird genauso behandelt wie der Versand einer E-Mail, das Ausführen eines Online-Spiels oder das Herunter- sowie Hochladen von Dateien. Die Bearbeitung der verschickten Daten erfolgt hierbei schnellstmöglich (abhängig von den verfügbaren Kapazitäten des Netzes) und richtet sich lediglich nach der zeitlichen Reihenfolge, in der sie eintreffen. Diese Arbeitsweise wird „Best Effort“ genannt.

Beim Best-Effort-Prinzip werden alle beteiligten Komponenten neutral bzw. identisch behandelt. Allein die technischen Voraussetzungen (Hardware, Software, Geschwindigkeit der Internetverbindung, etc.) können die Internetnutzung einschränken – nicht aber die Funktionsweise der Datennetze und die Übertragung über das Web selbst.

Verstöße gegen die Netzneutralität

Ein großer Teil des Internets arbeitet im Sinne der Netzneutralität. Allerdings gab und gibt auch einige Bereiche, in denen diese nicht gewahrt wird. So wurden in der Vergangenheit beispielsweise in vielen Handyverträgen die Nutzung von Voice-over-IP- und/oder Instant-Messaging-Diensten auf Smartphones unterbunden, da diese mit den Telefonie- und SMS-Dienstleistungen des jeweiligen Mobilfunkanbieters konkurrierten. Auch bestimmte Internetdienste wie Video-Streaming oder Filesharing wurden bisweilen von Netzanbietern beschränkt oder komplett unterbunden. In den vergangenen Jahren hat die Debatte über Netzneutralität aufgrund solcher Vorfälle zunehmend Aufmerksamkeit erregt.

Neben der ungleichen Behandlung unterschiedlicher Dienste aufgrund wirtschaftlicher Motive kann die Netzneutralität aber auch aus nutzerfreundlichen Gründen missachtet werden. Mitunter erhalten Internetdienste, die mehr oder weniger in Echtzeit – also mit geringer Latenz – auf die Daten zugreifen (wie Video-Streaming, Online-Games oder Internet-Telefonie) oder einfach sehr datenintensiv sind, eine höhere Datentransferrate als Anwendungen, bei denen die Reaktionszeit weniger wichtig ist (etwa bei E-Mail-Diensten). Diese Bevorzugung dient jedoch allein der Qualitätssicherung der Dienste. Dieser Vorgehensweise liegt das „Quality-of-Service-Prinzip“ zugrunde: Verschiedenartige Internetdienste haben unterschiedliche Voraussetzungen an die Qualität der Datenübertragung. Um die Voraussetzungen erfüllen zu können, werden über das Netzwerkmanagement die Ressourcen passend verteilt.

Best Effort vs. Quality of Service

Viele Telekommunikationsanbieter (Netzanbieter) stehen der Netzneutralität und dem dazugehörigen Best-Effort-Prinzip kritisch gegenüber. Sie sprechen sich dafür aus, dass eine Einteilung in verschiedene Internetdienst-Kategorien und ihre unterschiedliche Priorisierung (im Sinne von Quality of Service) möglich sein muss: Denn wenn man Internetdiensten zugeschnittene Datenübertragungsraten zuweist, können die benötigten Ressourcen bestmöglich verteilt und Datenstaus vermieden werden. Selbst wenn es zu einem Datenstau kommen sollte, könnte über die unterschiedliche Gewichtung der einzelnen Kategorien garantiert werden, dass zumindest wichtige Dienste auch dann noch funktionieren.

Denkbar wären etwa Kategorien wie einerseits Dienste mit geringem Anspruch an die Latenz (bspw. Webseitenaufrufe, E-Mails oder Downloads) und andererseits solche, die eine möglichst niedrige Verzögerungszeit benötigen (wie IP-Telefonie oder Online-Gaming). Innerhalb dieser Kategorien würde es dann keine weiteren Priorisierungender einzelnen Dienste geben: Gleichartige Dienste sollen also einheitlich behandelt werden (beispielsweise würden alle Internet-Telefonie-Anwendungen auf die gleiche Übertragungsgüte zurückgreifen können).

Viele Netzanbieter verweisen aufgrund des permanent steigenden Datenaufkommens des Internets auf die Notwendigkeit, dass die Kapazitäten des Webs besser organisiert und aufgeteilt werden müssen. Die fortwährende Weiterentwicklung von Internettechnologien führt dazu, dass viele Webdienste ein erhebliches Datenvolumen in Anspruch nehmen. Folglich benötigt die Datenübertragung im Netz auch immer größere Ressourcen; Internetdienst-Kategorien könnten bei der effizienten Aufteilung des Datenvolumens im Internet helfen.

Netzausbau ist unvermeidlich

Doch selbst die Einführung solcher Kategorien könnte und sollte die Ausdehnung der Web-Infrastruktur nicht ersetzen. Der Netzausbau ist in vielerlei Hinsicht für die Wettbewerbsfähigkeit zwingend erforderlich.

In Deutschland fällt der Netzausbau vorrangig in den Aufgabenbereich derjenigen Telekommunikationsnetzbetreiber, die über eine eigene Internet-Infrastruktur (Leitungen, Anschlüsse, etc.) verfügen. Die Leitungen der verschiedenen Netzbetreiber sind untereinander vernetzt – zusammengenommen bilden all diese Teilnetze die infrastrukturelle Grundlage des Internets. Bund und Länder unterstützen zwar teilweise die Ausweitung dieser Infrastruktur, allerdings wird die Mehrheit des Netzausbaus aus privater Hand bezahlt.

Da hauptsächlich die Netzbetreiber den Ausbau des Webs finanzieren, fordern viele im Gegenzug einen größeren regulatorischen Spielraum. Es soll die Möglichkeit geben, gewisse Inhalte unter Umständen bevorzugt behandeln zu dürfen und hierfür auch Gebühren zu fordern: Schließlich seien nicht die Netzbetreiber, sondern anspruchsvolle Webanwendungen für den beständigen Anstieg des Datenaufkommens verantwortlich. Somit wäre es sinnvoll, dass die Unternehmen, die solche Internetdienste bevorzugt benötigen, entsprechende Beiträge bezahlen, um so den Netzausbau mitzufinanzieren.

Mögliche Konsequenzen

Verfechter der Netzneutralität gehen davon aus, dass sich durch die größere Einflussnahme der Telekommunikationsanbieter das Internet immer mehr zu einem Zwei-Klassen-Netz entwickelt. Dies hätte sowohl Konsequenzen für die Anbieter von Internetdiensten als auch für ihre Nutzer. Netzneutralität-Kritiker stellen diesen Befürchtungen das Argument entgegen, dass nur über das Quality-of-Service-Prinzip die Ressourcen bestmöglich verteilt werden können. Die Hauptargumente beider Seiten haben wir im Folgenden aufgelistet:

Argumente der Netzneutralität-Befürworter

Die Gleichstellung aller Daten im Internet ist der Garant für ein freies Internet. Geht sie verloren, können Netzanbieter großen Einfluss auf die Verteilung des Datenvolumens nehmen und damit eigene Interessen durchsetzen.

Die Priorisierung bestimmter Daten führt zur Wettbewerbsverzerrung. Die Netzanbieter können die Datenübertragung bestimmter Internetdienste bevorzugt behandeln, wodurch gewisse Angebote über eine größere Datentransferrate verfügen als Konkurrenzprodukte. Bspw. Dienste, die von den Netzanbietern selbst angeboten werden oder von Unternehmen, die mit ihnen kooperieren. Letzteres können sich wohl nur einflussreiche und finanzstarke Unternehmen leisten. Solche (bezahlten) Überholspuren würden Monopolstellung von bestimmten Wettbewerbern schaffen bzw. weiter festigen.

Die Innovationskraft des Internets leidet: Bisher stand es jedem offen, mit relativ wenigen Mitteln seine Ideen im Internet zu veröffentlichen – wie erfolgreich eine Idee war, hing von dem Feedback aller User ab. Über die Priorisierung würden nun die Netzanbieter darüber entscheiden, welches Angebot überhaupt in guter Qualität erreichbar ist und hierüber eine Vorauswahl treffen – kleinere und mittlere Dienstanbieter würden wiederum das Nachsehen haben.

Die Netzanbieter könnten außerdem für die Inanspruchnahme priorisierter Dienste entsprechende Gebühren von den Nutzern verlangen, da sie über eine bessere Datenrate verfügen als andere. Die schlechtere Übertragungsqualität kostenfreier Internetangebote wäre aber allein der Sonderbehandlung der priorisierten Dienste geschuldet.

Argumente der Netzneutralität-Kritiker

Manche Internetdienste benötigen einfach ein höheres Datenvolumen als andere (z. B. Streaming-Plattformen mit Videoinhalten vs. Community-Forum mit Textinhalten). Deshalb sollten die Dienste in verschiedene Kategorien mit dem jeweils nötigen Datenvolumen eingeteilt werden, um Datenstaus zu vermeiden. Selbst beim Eintreten von Engpässen wären dann genügend Kapazitäten für jede Kategorie vorhanden.

Manche Internetdienste besitzen eine höhere Priorität als andere, weshalb die benötigten Ressourcen für sie garantiert werden müssen – sie dürfen nicht über eventuelle Datenstaus in der Funktionsweise eingeschränkt werden. Die oben angesprochenen Kategorien würden dies ermöglichen.

Die Netzanbieter sind als einzige Wirtschaftsteilnehmer des Internets für den Ausbau des Datennetzes zuständig, obwohl sie nicht dafür verantwortlich sind, dass die Kapazitäten stetig steigen. Demzufolge wäre es vertretbar, wenn Internetdienste mit hohem Datenvolumen zusätzliche Gebühren zahlen müssten.

Beschlüsse zur Netzneutralität der EU

Die erste Positionierung der Europäischen Union zum Thema Netzneutralität erfolgte im September 2013. In dem von der EU-Kommission veröffentlichten Vorschlag über Maßnahmen zum europäischen Binnenmarkt der elektronischen Kommunikation wurde auch die Netzneutralität thematisiert. Die anfänglich geplanten Regelungen stießen allerdings auf massive Kritik, da sie nicht die Neutralität des Internets wahren, sondern vielmehr den großen Telekommunikationsanbietern in die Karten spielen würden. Das EU-Parlament hat daraufhin die Inhalte des Vorschlags stark abgeändert und im April 2014 die neue Version akzeptiert, die tatsächliche Netzneutralität gesetzlich garantiert hätte. Bei der Entscheidung über die Verordnung, an der neben dem Parlament auch die EU-Kommission und der EU-Rat beteiligt waren, kam es jedoch zu inhaltlichen Einwänden, wodurch die später verabschiedete Verordnung einen Kompromiss darstellt. Die am 27. Oktober 2015 verabschiedete Verordnung zum Telekom-Binnenmarkt ist daher widersprüchlich. Einerseits dient sie der „Wahrung der gleichberechtigten und nichtdiskriminierenden Behandlung des Datenverkehrs bei der Bereitstellung von Internetzugangsdiensten“ (aus §1 des Vorschlags zum finalen Gesetzesentwurf, hier als PDF einsehbar). Andererseits enthält die Verordnung diesbezüglich diverse Einschränkungen und bietet den Netzanbietern mehrere Möglichkeiten, durch die einzelne Internetdienste doch vorrangig behandelt werden dürfen. Insbesondere drei Ausnahmeregelungen werden hierbei kritisiert:

Spezialdienste: Es ist gestattet, sogenannte Spezialdienste mit einem höheren Datenübertragungsrate zu priorisieren, wenn diese zusätzlich zu dem offenen Internet angeboten werden. Was ein Spezialdienst ist, wird allerdings in der Verordnung nicht eindeutig definiert.

Zero-Rating: Wenn ein Netzanbieter seinen Kunden einen speziellen Internetdienst anbietet, dessen Gebrauch nicht das vertraglich festgelegte Datenvolumen der Nutzer beansprucht, wird dies als Zero-Rating bezeichnet. Beispielsweise gab es bei manchen Mobilfunkbetreibern Angebote, bei denen die Kunden für einen Aufpreis Internetdienste von Vertragspartnern (etwa Musik-Streaming-Dienste wie Spotify oder Napster) uneingeschränkt nutzen konnten – das hierbei entstandene Datenaufkommen wurde nicht vom monatlichen Datenvolumen der Kunden abgezogen. Eine so geartete Vorgehensweise widerspricht der Netzneutralität, da einzelne Anbieter priorisiert und andere Wettbewerber somit diskriminiert werden. Inwiefern Zero-Rating-Praktiken in Zukunft erlaubt sind (etwa in Form eines Spezialdienstes) geht nicht genau aus der Verordnung hervor.

Traffic-Management: Man spricht von Traffic-Management, wenn Netzanbieter die Datentransferrate einiger Dienste bevorzugt behandeln oder die Geschwindigkeit von gewissen Dienste absichtlich drosseln. Die Verordnung benennt auch bezüglich des Traffic-Managements keine festgelegten Regulierungsmaßnahmen.

Am 30.04.2016 trat die EU-Verordnung in Kraft – allerdings ist die GEREK (Gremium Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation) damit beauftragt worden, bis Ende August 2016 die Forderungen der Verordnung weiter auszuarbeiten und zu konkretisieren. Der gesetzliche Rahmen ist somit noch nicht final.

EU-Verordnung entscheidet über die Rahmenbedingungen des Internets

Die endgültige Fassung der Verordnung kann das Internet stark beeinflussen. Falls den Netzanbietern mehr Freiräume bei der Verteilung der Datenübertragungsraten eingeräumt werden, ist dies grundsätzlich eine Einschränkung der Netzneutralität. Welche Konsequenzen sich hieraus ergeben, hängt dabei stark von der gesetzlichen Auslegung von Spezialdiensten, Zero-Rating und Traffic-Management ab.

Allerdings gab es bereits erste Anzeichen dafür, dass Unternehmen in einem Web mit Spezialdiensten und Überholspuren für ihre Wettbewerbsfähigkeit draufzahlen müssten. So verkündete Timotheus Höttges, der Chef der Deutschen Telekom, dass Start-ups auf Spezialdienste angewiesen seien, um mit den großen Unternehmen im Internet Schritt halten zu können. Höttges schwebt hierbei für die Spezialdienstnutzung eine Umsatzbeteiligung von ein paar Prozent vor. Die Verfechter der Netzneutralität sehen im Telekom-Vorschlag ihre Befürchtungen eines zweigeteilten Internets bestätigt.

Einerseits kann man die Position der Telekommunikationsanbieter nachvollziehen, da sie als einziger Wirtschaftsteilnehmer den Netzwerkausbau mitfinanzieren, obwohl viele andere Parteien von diesem profitieren (und hierfür bisher nichts bezahlen müssen). Andererseits verdienen die Netzanbieter ihr Geld mit der Web-Infrastruktur: Ihre Kunden bezahlen für die Nutzung der Leitungen und eines bestimmten Datenvolumens. Zudem werden die Netzanbieter beim Netzausbau vom Bund subventioniert.

Die Fronten zwischen den Befürwortern und Kritikern eines gleichberechtigten Internets scheinen verhärtet. Die finale EU-Verordnung wird gesetzlich verankern, ob und wie stark mit der Netzneutralität gebrochen werden darf.